نظرات بر حکومت و ساز و کارهاي آن در اسلام (1)

چکيده
 

براي مهار قدرت، چاره اي جز نظارت بر حاکمان و صاحبان قدرت، وجود ندارد.
با بررسي نظام نظارتي در اسلام به اين نتيجه مي رسيم که ساز و کارهاي نظارت بر حکومت در اسلام کارآمدتر از نظام هاي ديگر است؛ زيرا اولاً؛ اسلام علاوه بر نظارت بيروني، بر نظارت دروني نيز تأکيد ويژه اي دارد. ثانياً: ساز و کارهاي نظارتي در اسلام، موجب افزايش ميزان محبوبيت حاکمان مي شود و روابط حاکمان و شهروندان را از روابط خشک قانوني به روابط تربيتي- عاطفي، همراه با رعايت موازين قانوني تبديل مي کند. ثالثاً: رويکرد ساز و کارهاي نظارتي در اسلام، رساندن فرد و جامعه به سعادت دنيوي و اخروي است؛ زيرا نظام حقوقي اسلام، زير مجموعه نظام اخلاقي اسلام است. افزون بر همه اينها، نظارت بر حکومت در اسلام از ضمانت اجرايي بسيار قوي و مستحکمي برخوردار است.

واژگان کليدي:
 

نظارت، کنترل، نظارت بيروني، نظارت دروني، حکومت اسلامي، کارآمدي حکومت اسلامي

مقدمه
 

جامعه براي حفظ و بقاي حيات اجتماعي، نيازمند «قانون» است و جامعه انساني به حکم عقل فطري، پايدار نمي ماند، مگر با وجود مجري و محوري که قوانين آن را قوام بخشد.
بعد از تشکيل حکومت، مهم ترين بحثي که مطرح مي شود اين است که حکومتي که از قدرت برخوردار است، براي اينکه به استبداد و خودکامگي نينجامد، چگونه بايد تنظيم و کنترل شود؟
خداوند متعال درباره فرعون که نمونه بارز يک حاکم (و انسان) طغيان گر و سوء استفاده کننده از قدرت بود، خطاب به حضرت موسي (ع) مي فرمايد:
«(اي موسي) به سوي فرعون برو که او طغيان کرده است» (طه (20): 24 و نازعات (79): 18).
از نظر قرآن، عامل تمام بدبختي هاي سرزمين پهناور مصر، فرعون است و تا او اصلاح نشود، هيچ کاري از کسي ساخته نيست؛ چرا که عامل پيشرفت يا عقب افتادگي و خوشبختي يا بدبختي يک ملت، قبل از هر چيز، رهبران و سردمداران آن ملت هستند. از اين رو، بايد هدف گيري شما قبل از همه به سوي آنها باشد. (مکارم شيرازي و ديگران، 1371، ج 13: 208).
همچنين، طبع انسان غالباً به سوي طغيانگري و سوء استفاده از قدرت تمايل دارد؛ به ويژه آنکه اين قدرت، قدرت عظيم ناشي از حکومت باشد. به گفته لرد آکتن (Lord Acton) «قدرت فاسد مي کند و قدرت مطلق، مطلقاً فاسد مي کند» (قاضي شريعت پناهي، 1375: 176).
تاريخ حکومت ها نيز نشان مي دهد، اصولاً و بنا به طبع آدمي، چنانچه ابزارهايي جهت مهار قدرت حکومت پيش بيني نشود امکان استبداد و خودرأيي حاکمان، دور از انتظار نيست.
از اين رو، موضوع مهار قدرت و نظارت بر حاکمان از موضوعات مهمي است که مورد توجه انديشمندان قرار داشته و دارد. در واقع بحث در اين است که چه ساز و کارهايي براي مهار قدرت و نظارت بر حاکمان، به منظور جلوگيري از قدرت طلبي آنان، انديشيده
شده است؟ آيا در نظام سياسي اسلام به اين امر مهم پرداخته شده و سازوکارهايي براي نظارت بر حاکمان در نظر گرفته شده است؟
در پاسخ بايد گفت که بحث نظارت بر حکومت در اسلام از اهميت ويژه اي برخوردار است. در اين مقاله، اهميت نظارت بر حکومت، ماهيت حقوقي و ساز و کارهاي آن در اسلام مورد بحث و بررسي قرار گرفته است.

تعريف نظارت
 

نظارت در لغت و اصطلاح، تعاريف گوناگوني دارد. در ادامه به تعريف لغوي و اصطلاحي آن مي پردازيم:

1- تعريف لغوي
 

«نظارت» (Inspection) از ماده «نظر» است. در کتاب لسان العرب آمده است: «النظر»؛ يعني تأمل کردن در چيزي، اندازه چيزي را در نظر داشتن و قياس کردن و «الناظر»؛ يعني حافظ و نگهبان و «ناظور الزرع» و... يعني حافظ و نگهبان مزرعه و باغ نخل و... (ابن منظور، 1996 م، ج3: 255-258).
در کتاب المنجد، «نظر» به معناي مشاهده کردن، با دقت نگاه کردن، رسيدگي و تفکر کردن، داوري کردن، محاکمه کردن، قياس کردن، فرمان دادن و نظارت کردن آمده است (معلوف، 1992م: 817).
همچنين، «نظارت» به معناي «عمل ناظر و مقام او و نيز مراقبت در اجراي امور» آمده است (معين، 1360، ج4: 4746).
مرحوم دهخدا «نظارت» را اين گونه معنا کرده است: «مراقبت و در تحت نظر و ديده باني داشتن کاري، نگراني، ديده باني به سوي چيزي، مباشرت، نگريستن در چيزي يا تأمل، چشم انداختن، حکومت کردن بين مردم و فيصله دادن دعاوي ايشان، ياري دادن، مدد کردن و نيز به معناي چشم، بصر، ديده، فکر، انديشه، تفکر، رويه، دقت، تأمل، تدبر، خيال، وهم و اعتراض» (دهخدا، 1373، ج13: 19946).
وي «ناظر» را به معناي «نظر کننده، نگرنده، نگاه کننده، بيننده، شاهد و کنايه از جاسوسي، ديده بان و نگاهبان» مطرح نموده است (همان: 19610).

2- تعريف اصطلاحي
 

تا جايي که ما فحص و جست و جو کرديم، تعريفي از نظارت در علم حقوق و علوم سياسي نيافتيم؛ اما اين واژه در علوم ديگري مانند مديريت، تعريف شده است که به لحاظ نزديکي آن به حقوق، ما نيز آن تعريف را ذکر مي کنيم.
در علم مديريت، نظارت، به معناي «ارزيابي عملکرد کارکنان» آمده است و منظور از آن، فرايندي است که با آن، کار کارکنان در زمان هاي معيني، به طور رسمي مورد بررسي و سنجش قرار مي گيرد (سعادت، 1376: 214).
اگر به اين تعريف از نگاه حقوقي توجه شود، مي توان اين گونه گفت که «نظارت، به مجموعه عملياتي گفته مي شود که طي آن ميزان تطابق عملکرد اشخاص با قوانين و مقررات، سنجيده مي شود تا از مطابقت نتايج عملکرد با هدف هاي مطلوب، اطمينان حاصل شود» (ملک افضلي اردکاني، 1382: 22).
بنابراين، نظارت در اصطلاح عبارت است از: کوششي که مدير يا مسؤول در جهت يافتن نقاط قوت و ضعف موجود در يک سازمان در زمينه هاي برنامه ريزي، مقررات و چگونگي اجراي آنها و با ارزيابي توان افراد سازمان انجام مي دهد.

ماهيت نظارت
 

بحث «نظارت» در فقه عمدتاً در باب وقف آمده است و در حقوق نيز جايگاه اصلي آن در حقوق خصوصي و يا مدني مي باشد و از آنجا به حقوق اساسي راه يافته است. فقها و حقوقدانان، نظارت را به دو قسم کلي تقسيم مي کنند:

1- نظارت در حقوق خصوصي
 

نظارت در حقوق خصوصي که به آن «فقه المعاملات» نيز گفته مي شود، غالباً استطلاعي يا اطلاعي است و آن نظارتي است که در آن، ناظر، فقط حق يا وظيفه کسب اطلاع را داشته باشد.
اگر بخواهيم در قانون اساسي جمهوري اسلامي، نهادي را نام ببريم که طبق قانون، وظيفه اش اعمال نظارت استطلاعي باشد، آن نهاد، «سازمان بازرسي کل کشور» است.
در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، آمده است: «براساس حق نظارت قوه قضائيه نسبت به حسن جريان امور و اجراي صحيح قوانين در دستگاه هاي اداري، سازماني به نام
«سازمان بازرسي کل کشور» زير نظر رئيس قوه قضائيه تشکيل مي گردد. حدود اختيارات و وظايف اين سازمان را قانون تعيين مي کند»(قانون اساسي، اصل 174).
همچنين بازرسان وزارت آموزش و پرورش که وظيفه و حق تحقيق و تفحص در امور مدارس را دارند، نظارتشان استطلاعي است. آنان بعد از آنکه نظارت خويش را اعمال کردند، گزارشي تهيه نموده و آن را به مقامات ذي صلاح، ارائه مي کنند.
در نظارت استطلاعي، ناظر، حق صدور حکم و دستوري را ندارد و در صورت صدور، حکم و دستور او مطاع و لازم الاجراء نيست و اعمال حقوقي بدون اذن و موافقت او نيز اعتبار دارد و ضمانت اجرايي براي اعمال مستقيم نظر او وجود ندارد.

2- نظارت در حقوق عمومي
 

نظارت در حقوق عمومي که به آن «فقه النظام» نيز گفته مي شود، غالباً استصوابي است و در مقابل نظارت استطلاعي عنوان مي شود. «استصواب» در لغت به معناي «صواب ديد» است (عميد، 1364، ج1: 143).
مقصود از نظارت استصوابي، آن است که ناظر، افزون بر کسب اطلاع، صواب ديد هم بنمايد؛ يعني بتواند حکم و دستور هم صادر کند و در اين صورت حکم او نيز مطاع و نافذ باشد و اعمال حقوقي بدون اذن و موافقت او، اعتبار نداشته باشد.
براي مثال، نظارتي که مدير يک کارخانه يا رئيس يک اداره بر عملکرد کارکنان و زيردستان خود اعمال مي کند، از نوع نظارت استصوابي است به عبارت ديگر، نظارت مدير به کسب اطلاع و احياناً تهيه گزارش از عملکرد کارکنان خويش، محدود نمي گردد؛ بلکه نظارت وي، افزون بر اطلاع، ضمانت اجرايي نيز دارد؛ يعني در صورت لزوم، حق صدور را دارد و کارکنان يا کارمندان وي نيز موظف به انجام حکم و دستور او مي باشند. (1)
همان گونه که پيش از اين اشاره شد، بحث نظارت در فقه عمدتاً در باب وقف و در حقوق، در بخش حقوق خصوصي و مدني مطرح شده است. بحث نظارت استصوابي در کتب فقهي، بحثي کاملاً آشناست. به عنوان نمونه، مرحوم سيد کاظم طباطبايي يزدي در کتاب «العروه الوثقي» در بحث نظارت بر وقف، به دو نوع نظارت، استصوابي و استطلاعي اشاره کرده است (طباطبايي يزدي، 1423، ج6: 344).
از آنجا که قانون مدني ايران، برگرفته از فقه شيعه مي باشد، در اين قانون نيز به اين مسأله تصريح شده است:
«واقف مي تواند بر متولي، ناظر قرار دهد که اعمال متولي به تصويب يا اطلاع او باشد» (قانون مدني، ماده 78).
از مضمون اين ماده در مي يابيم که اين قانون، نظارت استصوابي را نظارتي دانسته است که در ضمن آن، متولي (مجري) بدون اذن و تصويب ناظر، نتواند کاري را انجام دهد. به عبارت ديگر، ناظر حق ابطال و يا تنفيذ عمل را داشته باشد و در مقابل آن، نظارت استطلاعي را نظارتي دانسته که در آن، متولي تنها وظيفه دارد اقدامات خود را به اطلاع ناظر برساند و يا ناظر، حق اطلاع پيدا کردن از اقدامات متولي را داشته باشد.
مسأله مهم ديگر، اصالت نداشتن نظارت استصوابي در مقام شک است؛ به گونه اي که عموم فقها و حقوقدانان معتقدند که هرگاه واقف در وقف معلوم نکند که مقصودش کدام يک از اقسام نظارت بوده، اصل بر نظارت استصوابي است.

نظارت عدم تکويني بر انسان
 

اسلام همواره نسبت به نظارت بر اعمال انسان تأکيد مي ورزد. در قرآن و روايات، موارد فراواني وجود دارد که به موضوع نظارت بر افراد انساني مي پردازد. در ادامه به برخي از آنها اشاره مي کنيم.
قرآن کريم درباره نظارت بر تک تک افراد انساني مي فرمايد: «آيا او (انسان) ندانست که خداوند (همه اعمالش را) مي بيند؟! (علق (96): 14).
توجه به اين واقعيت که هرکاري را که انسان انجام مي دهد، در پيشگاه خدا است و اصولاً تمام عالم هستي محضر خدا مي باشد و چيزي از اعمال و حتي نيات آدمي از او پنهان نيست، مي تواند بر برنامه زندگي انسان اثر زيادي بگذارد و او را از بسياري بي راهه ها باز دارد (مکارم شيرازي و ديگران، 1371، ج27: 167).
همچنين در آيه اي ديگر مي فرمايد: «هيچ سخني را انسان تلفظ نمي کند، مگر اينکه نزد آن فرشته مراقب و آماده براي انجام مأموريت – و نگاشتن- است» (ق (50): 18).
در تفسير اين آيه آمده است:
«اين آيه، روي خصوص الفاظ و سخنان انسان تکيه مي کند و اين به خاطر اهميت فوق العاده و نقش مؤثري است که گفتار در زندگي انسان ها دارد، تا آنجا که گاهي يک
جمله، مسير اجتماعي را به سوي خير يا شر تغيير مي دهد؛ به خاطر اينکه بسياري از مردم، سخنان خود را جزء اعمال خويش نمي دانند و خود را در سخن گفتن آزاد مي بينند، در حالي که مؤثرترين و خطرناک ترين اعمال آدمي، همان سخنان او است. عموميت تعبير آيه، نشان مي دهد که تمامي الفاظ و گفتار آدمي ثبت مي شود» (مکارم شيرازي و ديگران، 1371، ج22: 250).
از اين رو، انسان دائماً تحت نظارت خداوند و مأموران الهي است و اين يک امر تکويني عام و فراگير است که از علم و قدرت و حکمت الهي ناشي مي شود.
خداوند متعال درباره نظارت بر پيامبر (ص) که هم منصب ابلاغ وحي را داشت و هم حاکم اسلامي بود، فرمود:
«چنانچه او- پيامبر – سخني دروغ (اقاويل) بر ما مي بست، ما او را با قدرت مي گرفتيم، سپس رگ قلبش را قطع مي کرديم! و کسي از شما نمي توانست مانع شود و از او حمايت کند» (الحاقه (69) : 44- 47).
در تفسير اين آيه گفته شده است:
«اقاويل جمع است و منظور از آن در اينجا سخنان دروغين است. تقوّل به معناي سخناني است که انسان از خود ساخته است و حقيقتي ندارد. اگر پيامبر اسلام (ص) چنين کاري کند؛ يعني پيامبري که خدا به او معجزه داده و دلايل حقانيت او را تأييد کرده، از طريق حق منحرف گردد، لحظه اي به او مهلت داده نخواهد شد؛ چرا که مايه گمراهي و ضلالت مردم خواهد بود» (مکارم شيرازي و ديگران، 1371، ج 24: 483).

نظارت بر حاکمان
 

اسلام نسبت به نظارت بر کساني که به عنوان حاکم و کارگزار حکومت محسوب مي وشد و در رأس امور قرار دارند، تأکيد فراواني دارد.
در اديان و مکاتب الهي هم، مردم حاکمان را تحت نظارت خويش دارند و هم حاکمان با دقت تمام بر زيردستان خويش- در رده هاي متوسط مديريتي و سياسي- نظارت دارند.
حضرت سليمان (ص) در حکومت بي نظير خويش، نظارت بر پرندگان را نيز مدنظر مي داشت: «و جوياي [حال] پرندگان شد و گفت: مرا چه شده است که هدهد را نمي بينم؟ يا شايد از غايبان است؟» (نمل (27): 20).
همان گونه که ملاحظه مي شود غيبت يک پرنده از يک جلسه نيز از ديد حضرت سليمان مخفي نمانده است. حضرت امام رضا (ع) مي فرمايد: «سيره رسول خدا (ص) چنين بود که هرگاه لشگري را اعزام مي کرد واميري، آنان را فرماندهي مي کرد، يکي از افراد مورد اعتماد خود را نيز با آنان همراه مي کرد تا خبرها را به گونه اي پنهاني به آن حضرت برساند» (مجلسي، 1403 ق، ج100: 61).
اميرمؤمنان (ع) نيز با تدبير و سازماندهي گسترده اي، همه امور خرد و کلان گستره حکومتي خويش را زير نظر مي داشت و در يک برنامه وسيع نظارت و بررسي همه جانبه، با اشراف بر اجزاي حکومت، به اداره کشور مي پرداخت. به ويژه آنکه ايشان درباره کارگزاران حکومتي، تلاش و قاطعيت بيشتري به کار مي برد تا آنان از مدار قانون و حکم خدا خارج نشوند و آن گونه که اسلام طراحي کرده است به اداره مملکت بپردازند.
شهرها و مناطقي که در حکومت اميرالمؤمنين (ع) توسط هزار نفر از استانداران و فرمانداران امام اداره مي شد، امروزه حدود 50 کشور اسلامي است. اين کشورها شامل ليبي و بخش هايي از آفريقا تا شوروي سابق و افغانستان و از يمن تا روم مي باشد.
در همه جا مديران کشور پهناور اسلامي با نظارت مستقيم آن حضرت، حکومت مي کردند و اگر کوچک ترين خطا يا اشتباهي مرتکب مي شدند، توسط نيروهاي اطلاعاتي امام، گزارش شده و فوراً با عکس العمل امام مواجه مي شدند.
اصل «کنترل و نظارت» در حکومت امام علي (ع) در کشور پهناور آن روزگار، آن قدر دقيق و صحيح اجرا مي شد که در حکومت آن حضرت، قاضي يک روزه هم وجود داشت؛ چنانکه امام (ع) به ابوالاسود دوئلي سمت قضاوت داد، اما پايان همان روز نخست، او را از قضاوت عزل کرد. ابوالاسود دوئلي، شب هنگام وارد مسجد شد و خطاب به امام علي (ع) گفت: «چرا مرا از قضاوت عزل کردي در حالي که نه خيانت کرده ام و نه مرتکب جنايتي شده ام؟ امام (ع) فرمود: به من گزارش دادند چون طرفين دعوي به محکمه مي آيند، تو بلندتر از ايشان سخن مي گويي و درشتي در گفتار داري» (نوري طبرسي، 1409 ق، ج17: 360).
همچنين امام (ع) در نامه اي به يکي از واليان خود مي نويسند:
«حساب کارهايت را براي من بفرست و بدان هر آينه حساب خدا، بالاتر و مهم تر از حساب انسانها است» (نهج البلاغه، نامه 40).
کنترل، نظارت و حسابرسي در اسلام، آن قدر اهميت دارد که از آن، به «تمام دين» تعبير شده است:
«آيا نمي داني که هر آينه دين، سرتاسر حساب و محاسبه است؟ (ابن شهر آشوب، 1376 ق، ج3: 427).
بنابراين، اصل نظارت بر افراد و حاکمان در اسلام از جايگاه ويژه اي برخوردار است. لذا ضروري است که اين پديده ميمون در مديريت رهبران الهي، جايگاه خويش را باز يابد و به طور گسترده اعمال کند.

پي‌نوشت‌ها:
 

*دانشجوي دکتراي حقوق عمومي.
1- در قانون اساسي جمهوري اسلامي (اصل يکصد و پنجاه و ششم)، يکي از موارد نظارت استصوابي، مربوط به نظارت قوه قضائيه بر حسن اجراي قوانين از طريق ديوان عالي کشور -و نه از طريق سازمان بازرسي کل کشور -مي باشد. همچنين طبق اصول مختلف قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس خبرگان رهبري، رياست جمهوري، مجلس شوراي اسلامي و مراجعه به آراي عمومي و همه پرسي، نظارت بر مصوبات مجلس، نظارت بر اساسنامه هاي دولتي و...، نظارتي استصوابي است.
 

منبع:نشريه حکومت اسلامي، شماره52.